ساختار بانک‌ها براساس اقتصاد مقاومتی اصلاح نشده

مرکز پژوهش‌های مجلس با اشاره به افزایش سرمایه بانک‌های دولتی معتقد است، پس از ابلاغ سیاست‌های اقتصاد مقاومتی شواهد روشنی مبنی بر اصلاح ساختاری در بانک‌های دولتی وجود ندارد.

کد خبر: ۶۱۷۰۵

تاریخ: ۱۴ دی ۱۳۹۳ - ۰۹:۴۳

به گزارش شهدای ایران، مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به موضوع افزایش سرمایه بانک‌های دولتی در لایحه بودجه 94 کشور پرداخته است.

در این گزارش آمده است:‌ افزایش سرمایه بانک‌های دولتی یکی از راهبردهای دولت در لایحه بودجه سال 1394 کل کشور برای تقویت توان اعتباردهی این بانک‌های جهت تأمین مالی بنگاه‌های تولیدی است. در این لایحه منابع مختلفی برای افزایش سرمایه‌های بانک‌های دولتی در نظر گرفته شده است که از جمله آنها می‌توان به مازاد درآمدهای نفتی، وجوه حاصل از واگذاری سهام دولت، وجوه برگشتی از تسهیلات حساب ذخیره ارزی وجوه اداره شده، اشاره کرد. در این گزارش تلاش شده علاوه بر بررسی اقتصادی افزایش سرمایه از محل منابع مذکور و تطبیق آنها با سیاست‌های کلی، راهبردهایی برای بهبود احکام بودجه‌ای ارائه شود. بر اساس نتایج این گزارش افزایش سرمایه بانک‌های دولتی هنگامی می‌تواند اثربخشی لازم را ایفا کند که با اصلاحات ساختاری و عملکردی در بانک‌های دولتی همراه باشد. از آنجایی که انجام این اصلاحات فرآیندی زمان‌بر بوده و در محدوده یک ساله امکان اجرای آن  وجود ندارد. در این گزارش پیشنهاد اولویت اول آن است که افزایش سرمایه بانک‌های دولتی از لایحه بودجه، حذف و در لوایح دیگر که محدوده زمانی ندارند مورد توجه قرار گیرد. اولویت دوم پیشنهادی نیز انجام اصلاحات در بندهای مرتبط با افزایش سرمایه بانک‌های دولتی است که در متن گزارش مورد اشاره قرار گرفته است.

به نظر می‌رسد آنچه در سیاست‌های کلی به خصوص سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، در حوزه نظام مالی مورد تأکید قرار گرفته است توجه به دو نکته می‌باشد. اول اصلاح ساختار نظام مالی و دوم گسترش کمی و کیفی آن به عنوان مثال در بند «9» سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی مصوب 1392 بر «اصلاح و تقویت همه‌جانبه نظام مالی کشور با هدف پاسخگویی به نیازهای اقتصادی ملی، ایجاد ثبات در اقتصاد ملی و پیشگامی در تقویت بخش واقعی» تأکید شده است. همچنین در بند «22» سیاست‌های کلی تولید ملی، حمایت از کار و سرمایه ایرانی مصوب 1391 آمده است:

«گسترش منابع مالی و کارآمدسازی مدیریت آن در جهت افزایش ظرفیت تولید ملی و کاهش هزینه‌های تأمین مالی مورد نیاز به ویژه با ساماندهی، گسترش و حمایت از نهادهای مالی توسعه‌ای و بیمه‌ای».

از سوی دیگر در بند «23» سیاست‌های کلی برنامه پنجم توسعه «اصلاح ساختار نظام بانکی با اجرای کامل و روزآمد قانون بانکداری بدون ربا و نهادینه کردن نظام‌های قرض‌الحسنه، تأمین اعتبارات خرد و اعتبارات لازم برای سرمایه‌گذاری‌های بزرگ» مورد تأکید قرار گرفته است.

این در حالی است که افزایش سرمایه‌ بانک‌ها اگر چه موجب تقویت و گسترش منابع مالی جهت حمایت از بخش واقعی می‌گردد اما طی چند سال اخیر و به خصوص پس از ابلاغ سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی توسط مقام معظم رهبری شواهد روشنی مبنی بر اصلاح ساختاری در بانک‌های دولتی وجود ندارد. بنابراین تقویت سرمایه بدون اصلاح، خصوصاً در وضعیت فعلی بانک‌های کشور ممکن است به نتایجی متفاوت از اهداف اولیه و موردنظر دولت ختم شود. در نتیجه از آنجایی که افزایش سرمایه‌ بانک‌های دولتی با استفاده از روش‌های فوق‌الذکر به نوعی هدیه و کمک بلاعوض به این بانک‌ها محسوب می‌شود. لازم است افزایش سرمایه بانک‌های دولتی با تشکیل کمیته‌ای مرکب از بانک مرکزی، وزارت اقتصاد و دیوان محاسبات به صورت گام به گام و همراه با اصلاحات ساختاری در بانک‌های دولتی انجام شود.

3. نکاتی کلی درباره بندهای افزایش سرمایه بانک‌های دولتی در لایحه بودجه سال 1394

افزایش سرمایه بانک‌های دولتی فرآیندی زمان‌بر است. علاوه بر اصلاح ساختاری نظام بانکی نیز امری است که در یک سال اتفاق نمی‌افتد. در نتیجه نمی‌توان توقع داشت که در یک سال چند بار شاخص‌های عملکردی بانک‌های دولتی بهبود یافته و سرمایه این بانک‌ها نیز به صورت گام به گام و متناسب با بهبود عملکرد آنها در همان سال افزایش یابد. از سوی دیگر افزایش سرمایه بانک‌های دولتی بدون اصلاح ساختاری و بهبود شاخص‌های  عملکردی آنها، اگر چه در نگاه اول امری مطلوب به نظر می‌رسد، اما با ادامه وضعیت فعلی ساختار نظام بانکی، احتمال انحراف منابع بانکی به سمت فعالیت‌های غیرمولد، وجود داشته و افزایش می‌یابد و ممکن است در عمل، افزایش سرمایه بانک‌های دولتی و به تبع آن افزایش توان اعتباردهی آنها نه تنها اهداف دولت جهت تأمین مالی و حمایت از تولید ملی را محقق نسازد بلکه در جهت عکس عمل نماید.

با توجه به مطالب فوق‌الذکر به نظر می‌رسد افزایش سرمایه بانک‌های دولتی برای حمایت اثربخش از تولید ملی نباید در قوانین سالیانه مورد توجه قرار گیرد. به اضافه اینکه در لایحه رفع موانع تولید که از سوی دولت به مجلس شورای اسلامی تقدیم شده است، افزایش سرمایه بانک‌های دولتی به صورت مفصل مورد توجه قرار گرفته است. بنابراین پیشنهاد می‌شود که بندهای مربوط به افزایش سرمایه بانک‌های دولتی در لوایحی که محدودیت زمانی ندارند مانند لایحه رفع موانع تولید مورد توجه قرار گیرند. این امر اثربخشی قوانین مربوط و امکان نظارت بر آنها را تا حد قابل قبولی افزایش خواهد داد.

نکته دیگری که درباره افزایش سرمایه بانک‌های دولتی در لایحه بودجه سال 1394 باید مورد توجه قرار گیرد آن است که میزان افزایش سرمایه هر یک از بانک‌های مذکور در لایحه بودجه شفاف نبوده و لازم است مبالغ موردنظر دولت جهت افزایش سرمایه هر یک از بانک‌ها در ردیف‌های بودجه آورده شود.

4. بررسی آثار اقتصادی افزایش سرمایه بانک‌ها و ارائه پیشنهاد

در این قسمت آثار اقتصادی افزایش سرمایه بانک‌های دولتی مورد بررسی قرار می‌گیرد:

1-4- وجوه حاصل از واگذاری باقیمانده سهام دولت در بانک‌ها و بیمه‌های مشمول واگذاری

از جمله منابعی که برای افزایش سرمایه بانک‌های دولتی در لایحه بودجه سال 1394 تدارک دیده شده، وجوه حاصل از واگذاری باقیمانده سهام دولت در بانک‌ها و بیمه‌های مشمول واگذاری است. در بند «ق» تبصره «3» این لایحه آمده است:

«به دولت اجازه داده می‌شود تا سقف 5 هزار میلیارد ریال وجوه حاصل از واگذاری باقیمانده سهام دولت در بانک‌ها و بیمه‌های مشمول واگذاری مطابق با دستورالعملی که به تصویب وزارت امور اقتصادی و دارایی، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران می‌رسد با رعایت سیاست‌های کلی و قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی به افزایش سرمایه بانک‌های دولتی اختصاص دهد».

نکته مهمی که در زمینه این بند وجود دارد، ابهام آن است. با واگذاری باقیمانده سهام دولت در بانک‌ها و بیمه‌های مشمول واگذاری وجوهی در اختیار دولت قرار می‌گیرد که بناست با استفاده از آن به افزایش سرمایه بانک‌های دولتی اقدام نماید. این در حالی است که به طور قطع تقسیم این وجوه بین بانک‌های دولتی به صورت مساوی صورت نمی‌گیرد. بنابراین چگونگی و نحوه تقسیم این وجوه بین بانک‌های دولتی، ابهام داشته و باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد. از سوی دیگر انتظار این است بانک‌هایی که شاخص‌های عملکرد آنها مانند نسبت مطالبات غیرجاری، بنگاه‌داری و ... در وضعیت مناسب‌تری نسبت به بانک‌های دیگر می‌باشند در اولویت قرار گرفته و بانک‌هایی که وضعیت شاخص‌های عملکرد آنها نامناسب است، افزایش سرمایه آنها مشروط به بهبود وضعیت عملکرد آنها صورت پذیرد. لذا از آنجایی که قسمت عمده‌ای از بانک‌های دولتی دارای شاخص‌های عملکرد نسبتاً ضعیفی هستند، پیشنهاد می‌شود سرمایه این بانک‌های دولتی با تشکیل کمیته‌ای مرکب از بانک مرکزی، وزارت اقتصاد و دارایی به صورت گام به گام و مشروط به بهبود این شاخص‌ها افزایش یابد.

بر اساس آنچه گفته شد و با توجه به ماهیت بلندمدت افزایش سرمایه همراه با تغییر در ساختار و عملکرد بانک‌های دولتی پیشنهاد می‌شود متن این بند به صورت زیر تغییر یابد:

اولویت اول: حذف بند

اولویت دوم: پیشنهاد اصلاحی

«به دولت اجازه داده می‌شود تا سقف 45 هزار میلیارد ریال وجوه حاصل از واگذاری باقیمانده سهام دولت در بانک‌ها و بیمه‌های مشمول واگذاری، با رعایت سیاست‌های کلی و قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی، به افزایش سرمایه بانک‌های دولتی مشروط به بهبود شاخص‌های عملکردی آنها اختصاص دهد.

نحوه تخصیص و تعیین شاخص‌های عملکردی بر اساس دستورالعملی است که حداکثر ظرف دو ماه پس از تاریخ ابلاغ این قانون به تصویب شورای پول و اعتبار می‌رسد».

2- 4- وجوه مربوط به تسهیلات حساب ذخیره ارزی

از دیگر منابعی که در لایحه بودجه سال 1394، برای افزایش سرمایه بانک‌های دولتی مورد توجه قرار گرفته، باقیمانده و وصولی‌های تسهیلات حساب ذخیره ارزی در بانک‌های دولتی است. در بند «ح» تبصره «5» این لایحه آمده است:

صد در صد (100%) منابعی که از حساب ذخیره ارزی به عاملیت‌ بانک‌های دولتی صرف اعطای تسهیلات به بخش‌های خصوصی و تعاونی شده است، بابت تسویه بدهی دولت به این بانک‌ها پس از تأیید سازمان حسابرسی لحاظ می‌گردد و مبالغ مازاد بر آن به حساب افزایش سرمایه دولت در بانک‌های مربوط منظور می‌شود. بانک‌های عامل موضوع این بند موظفند رأساً نسبت به وصول مطالبات مزبور اقدام نمایند.

نحوه تسویه مطالبات مذکور با گیرندگان تسهیلات، نحوه افزایش سرمایه، رخ تبدیل ارز به ریال، زمان استمهال، نحوه بخشودگی جریمه‌ها و اختیارات هیئت مدیره بانک‌ها در این زمینه بر اساس دستورالعملی است که حداکثر ظرف دو ماه پس از تاریخ ابلاغ این قانون به تصویب شورای پول و اعتبار می‌رسد.

وزارت امور اقتصادی و دارایی موظف است عملکرد این بند را طبق ماده 103 قانون محاسبات عمومی کشور در صورتحساب عملکرد بودجه درج نماید.

در مورد این بند که شبیه بند «ط» تبصره «5» قانون بودجه سال 1393 می‌باشد، باید توجه داشت که بانک‌های دولتی در سال‌های گذشته صرفاً عاملیت پرداخت تسهیلات ارزی پرداخت شده از محل حساب ذخیره ارزی را بر عهده داشته‌اند و در تعیین نوع طرح و یا تخصیص منابع مسئولیت و تعهد کاملی نداشته‌اند. این امر موجب شده که بانک‌ها در گام اول، اعتبارسنجی و ارزیابی طرح‌های متقاضی تسهیلات از این محل را به درستی و کامل انجام ندهند و لذا مطالبات غیرجاری ناشی از آن در سطح بالایی قرار گرفته است. لذا با عنایت به اینکه بازپرداخت اقساط تسهیلات حساب ذخیره ارزی نیز به صورت ارزی است، لذا اولاً ارزش مطالبات غیرجاری و جرایم مربوط به آن افزایش یافته و ثانیاً به دلیل افزایش نرخ ارز، ارزش ریالی آن نیز افزایش یافته است). بنابراین افزایش سرمایه از این محل باید به تدریج و به تناسب وصول مطالبات انجام شود و نه اینکه با انجام یک عملیات حسابداری صرف ارزش منابع حساب ذخیره که در اختیار بانک عامل بوده است به حساب افزایش سرمایه بانک‌ها لحاظ شود».

همچنین در این بند آمده است «نحوه تسویه مطالبات مذکور با گیرندگان تسهیلات، نحوه افزایش سرمایه، نرخ تبدیل ارز به ریال، زمان استمهال، نحوه بخشودگی جریمه‌ها و ... بر اساس دستورالعملی است طی زمان تعیین شده به تصویب شورای پول و اعتبار می‌رسد. شایان ذکر است که شورای پول و اعتبار در مهر ماه 1393 دستورالعمل مربوط به این موضوع را تهیه و ابلاغ کرده است و لذا نیازی به فراز آخر این بند نیست و بهتر است صرفاً به دستورالعمل مزبور اشاره شود».